Nell'instabilita' politica i cattivi politici prosperano e rovinano la burocrazia

UN NUOVO STUDIO DI MASSIMO MORELLI EVIDENZIA UNA COMPLESSA CATENA DI INCENTIVI CHE VA DALL'INSTABILITA' POLITICA ALLA SOVRAPPRODUZIONE DI LEGGI E AL DETERIORAMENTO DELLA QUALITA' BUROCRATICA. IL CASO DELLA SECONDA REPUBBLICA ITALIANA

Nella transizione tra la Prima e la Seconda Repubblica italiana, alcuni indici che misurano l'efficienza della burocrazia e la qualità della produzione legislativa hanno registrato una tendenza al ribasso. Nel suo ultimo paper, di prossima pubblicazione sull'American Economic Review, Massimo Morelli della Bocconi, insieme a Claudio Michelacci (UNSW Business School), Luigi Guiso (EIEF) e Gabriele Gratton (EIEF), sostiene che aumenti temporanei dell'instabilità politica incentivano la sovrapproduzione di legislazione di bassa qualità, che porta al progressivo deterioramento della performance burocratica.
 
Abbastanza intuitivamente, una burocrazia efficiente - chiamata “weberiana” nel paper - può implementare rapidamente e accuratamente la legislazione approvati dai politici. Tuttavia, al crescere del numero di leggi e della loro ambiguità sintattica, cresce la difficoltà di elaborazione da parte della burocrazia. Di conseguenza, una burocrazia “weberiana” può diventare inefficiente - o “kafkiana” - ma le conseguenze negative di una burocrazia kafkiana non si limitano a tempi di attuazione più lunghi e a una traduzione meno efficace delle disposizioni legislative nella pratica. Più tempo passa dopo che una legge è stata votata in Parlamento e meno trasparente è il processo di attuazione, più difficile è per gli elettori collegare le buone leggi ai buoni politici e viceversa.
 
Per evidenziare questa complessa catena di incentivi, l'articolo impiega un modello formale che cattura le utilità dei politici competenti e incompetenti. Entrambe le categorie vogliono che il pubblico pensi che sono degni di essere rieletti e segnalano la propria abilità attraverso la quantità e la qualità della loro produzione legislativa. Tuttavia, con una burocrazia efficiente, le leggi sono implementate rapidamente e accuratamente, rendendo più facile per gli elettori distinguere quali politici sono competenti. Pertanto, un politico incompetente – capace di produrre solo cattiva legislazione - si astiene dall'attivismo legislativo quando l'apparato burocratico è weberiano.
 
Tuttavia, un'eccezionale instabilità politica sposta questo equilibrio in tre modi diversi. Quando non ci si aspetta che i governi e le legislature durino a lungo come dovrebbero, i politici incompetenti sanno che saranno rieletti prima che la burocrazia attui la loro legislazione. In questa situazione, gli elettori non saranno in grado di osservare il loro livello di competenza e si baseranno sul loro attivismo politico per decidere se sono degni di essere rieletti. In secondo luogo, tempi di crisi eccezionali possono aumentare la pressione per le riforme, portando a una possibile sovrapproduzione legislativa. In terzo luogo, governi tecnocratici di breve durata - per quanto competenti - sono formati per affrontare cambiamenti strutturali e complessi che possono richiedere una legislazione sempre più complessa. Tutti questi canali portano ad un aumento della produzione legislativa in grado di sovraccaricare la burocrazia e soffocare gli incentivi interni all'efficienza. Alla fine, questi fattori possono spostare i sistemi politici e burocratici verso un nuovo equilibrio kafkiano, in cui l'inefficienza burocratica espande le opportunità per i politici incompetenti di approvare leggi di bassa qualità e di essere comunque rieletti.
 
L'articolo testa poi il modello applicandolo al contesto italiano e alla sua transizione alla Seconda Repubblica dopo la fine della guerra fredda. L'analisi empirica mostra che i politici incompetenti - come definiti dalla capacità di guadagno prima delle elezioni - aumentano significativamente il loro attivismo legislativo quando si aspettano che la legislatura duri meno del suo tempo naturale. Sfortunatamente, i politici incompetenti tendono anche a produrre leggi peggiori secondo diverse misure di qualità legislativa. Man mano che le loro leggi diventano più ambigue e opache, la fase di attuazione diventa più complicata e la burocrazia transita verso un equilibrio più kafkiano. Infine, come previsto dal modello, i politici incompetenti hanno una probabilità significativamente più alta di essere rieletti se la legislatura finisce prima del tempo.
 
In modo cruciale, un simile stravolgimento istituzionale si è verificato in Germania dopo la caduta del muro di Berlino e la seguente unificazione con l'Est. Tuttavia, la Germania non ha subito un livello altrettanto elevato di instabilità politica e non ha sperimentato la stessa tendenza dell'Italia in termini di sovrapproduzione legislativa, qualità legislativa e progressivo deterioramento dell'efficienza burocratica.
 
Tutte queste prove supportano l'affermazione degli autori che anche temporanei picchi di instabilità politica possano portare a un declino a lungo termine della qualità della produzione legislativa e della performance burocratica. L'instabilità politica, quindi, ostacola la capacità degli elettori di monitorare i politici eletti e i loro atti legislativi, distorcendo l'intero scopo della competizione politica, che è quello di selezionare i decisori in base alle loro capacità e idee.
 
Gabriele Gratton, Luigi Guiso, Claudio Michelacci, Massimo Morelli, “From Weber to Kafka: Political Instability and the Overproduction of Laws,” forthcoming in the American Economic Review

di Umberto Platini